“能發(fā)展就不要阻擋”——這話說得多么好啊！既然要來了“試驗(yàn)區(qū)”的牌子，那就意味著給了您一把改革阻擋發(fā)展的舊體制的“尚方寶劍”。從這個(gè)意義上看，描繪試驗(yàn)區(qū)的藍(lán)圖愿景，策劃試驗(yàn)區(qū)的行動(dòng)方案，要害更在于怎么在改革上取得重點(diǎn)突破，從而為當(dāng)?shù)叵乱徊降奶厣ǔ青l(xiāng)融合）高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造出“能發(fā)展就不要阻擋”的良好外部環(huán)境！

能發(fā)展就不要阻擋

成稿于2020年5月13日

日前有幸到某地區(qū)，參與一個(gè)關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的考察調(diào)研。在和當(dāng)?shù)毓賳T的座談交流中，想到了一個(gè)問題：就是我們從國(guó)家爭(zhēng)取來這個(gè)區(qū)那個(gè)區(qū)、這塊牌子那塊牌子，歸根結(jié)底是要謀求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)實(shí)在在的發(fā)展、老百姓實(shí)實(shí)在在的收益。但現(xiàn)在我們遇到最多的一個(gè)問題是，諸多很好的設(shè)想和謀劃，最后一到落地開花的時(shí)候，就往往滑入了“這也不行、哪也不行”的困境。結(jié)果是多少年過去了，那美好的規(guī)劃藍(lán)圖，還是“嘴上喊喊、墻上掛掛”；那塊土地上的城鄉(xiāng)面貌，還是“年復(fù)一年、山河依舊”……

于是我想到，與其把精力更多放在美好藍(lán)圖的繪制上，還不如好好地分析一下，為什么好事總是辦不順、辦不成、辦不好？原因到底出在哪里？依我淺見，起碼有如下兩條：

第一，“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體制改革尚未到位。多年以來，我國(guó)的政府規(guī)劃體系龐雜、種類繁多、層級(jí)不一，效力各異，被人調(diào)侃為“內(nèi)行人說不清楚，外行人聽不明白”。其實(shí)大而化之、籠而統(tǒng)之，無非兩大部類；一是發(fā)展規(guī)劃，二是空間規(guī)劃。前者主要的功能，是解決“要干什么”的問題；而后者主要的功能，是解決“在哪兒干”的問題。

發(fā)展規(guī)劃想干很多的事情，但空間規(guī)劃中根本沒有“落腳的地皮”，那諸多要干的項(xiàng)目，豈不都成了“空中的樓閣”？再加上過往管理空間規(guī)劃的建設(shè)部門和國(guó)土部門，“一人一把號(hào)，各吹各的調(diào)”，各自的功能分區(qū)和底圖斑塊不相一致，紅線和黑線打架，“公說公有理，婆說婆有理”，最后往往鬧得項(xiàng)目無所適從，更久拖不決，沒法落地。

所以，要下決心推進(jìn)空間規(guī)劃體制的改革盡快到位。經(jīng)本輪機(jī)構(gòu)改革，原建設(shè)和國(guó)土部門的空間規(guī)劃職能，已統(tǒng)一歸集至自然資源部門。應(yīng)趁熱打鐵，盡快將相關(guān)圖表數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)工作整合到位，并體現(xiàn)在一體化的空間地理格局中。同時(shí)，空間規(guī)劃要和發(fā)展規(guī)劃（包括五年發(fā)展規(guī)劃、特定區(qū)域規(guī)劃和行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，等等）部類，建立起無縫對(duì)接的協(xié)同機(jī)制。原則上，發(fā)展規(guī)劃用于建設(shè)用地的空間規(guī)模和結(jié)構(gòu)，應(yīng)服從于空間規(guī)劃的總量控制和功能定位；但反過來說，在此大前提下，具體項(xiàng)目的建設(shè)用地安排，應(yīng)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃的需求指引，保障其建設(shè)項(xiàng)目的落地需要。

第二，城鄉(xiāng)一體的要素（土地）市場(chǎng)體制改革尚未到位。新中國(guó)建國(guó)以來，我們基本上實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制。改革開放以來，這種情況發(fā)生了很大變化，但成績(jī)也不可估計(jì)過高。農(nóng)民雖然可以進(jìn)城打工了，但在城市安居和落戶卻很難做到。初期是城市圍墻高筑，市民戶籍是“洛陽紙貴、一字千金”；沒承想到后來成了城市放開了戶籍，但農(nóng)民卻不愿意轉(zhuǎn)了。城市戶口為什么會(huì)由“炙手可熱、趨之若鶩”，變?yōu)榱恕靶瓮u肋、味如嚼蠟”？那是因?yàn)閼艏B著農(nóng)民的身份，身份又連著土地資產(chǎn)。設(shè)若對(duì)價(jià)值日益顯性化的“農(nóng)村三塊地（耕地+宅基地+集體建設(shè)用地）”權(quán)益，沒有個(gè)權(quán)威和靠譜的說法（法律意義上的），聰明的“閏土們”，絕不會(huì)輕易失去這頂“金帽子”的。

于是，中國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)龐大的（最新數(shù)據(jù)：2.9億）的農(nóng)民工群體。他們?cè)诔青l(xiāng)間“鐘擺式的搖動(dòng)”，兩頭低效占用著資源：既無心種養(yǎng)精品農(nóng)業(yè)，更無力做到精工制造，同時(shí)還產(chǎn)生出大量留守兒童、空巢老人和搭伴夫妻等社會(huì)問題。國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)居民提供的公共服務(wù)，也很難做到公平、充分和均衡，資金的使用效率極為低下。

所以，多年以前我曾就農(nóng)民工市民化這一“天大的問題”，提出要推進(jìn)“第三次土改”的主張。新中國(guó)建國(guó)之初的“打土豪、分田地”，“耕者有其田”是第一次土改。但在過急過快地實(shí)行“一大二公”的集體化過程之后，我們又不得不實(shí)行以“大包干”、“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為代表的“第二次土改”。這次土改調(diào)動(dòng)了億萬農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，為城市改革和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造了充分的條件，功莫大焉。但由于未能同實(shí)質(zhì)性的農(nóng)村人口城市化進(jìn)程緊密結(jié)合，也開始暴露出動(dòng)力不足、效能遞減、亟待深化的問題。

基于“化人（轉(zhuǎn)化農(nóng)民）必先化地（轉(zhuǎn)化土地使用權(quán)權(quán)益），不化地?zé)o以化人”的科學(xué)認(rèn)知，當(dāng)下必須推進(jìn)農(nóng)村的“第三次土改”。耕地涉及用途管制，在此不做討論。就剩下的兩塊用于集體和個(gè)人（宅基地）的建設(shè)用地而言，其基本思路是四句話：“土地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離”，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地平權(quán)，”“三權(quán)到人（戶）、權(quán)隨人（戶）走（相關(guān)權(quán)益落實(shí)到自然人頭上，并隨人口遷徙自由流轉(zhuǎn)）”，“在規(guī)范管理的要素市場(chǎng)上實(shí)行‘有期限有償轉(zhuǎn)讓’”。

1992年小平在“南方談話”中曾說：“抓住時(shí)機(jī)，發(fā)展自己，關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)在，周邊一些國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比我們快，如果我們不發(fā)展或發(fā)展得太慢，老百姓一比較就有問題了。所以，能發(fā)展就不要阻擋，有條件的地方要盡快搞快點(diǎn)。只要是講效益，講質(zhì)量，搞外向型經(jīng)濟(jì)，就沒有什么可以擔(dān)心的?！?/p>

“能發(fā)展就不要阻擋”——這話說得多么好啊！既然要來了“試驗(yàn)區(qū)”的牌子，那就意味著給了您一把改革阻擋發(fā)展的舊體制的“尚方寶劍”。從這個(gè)意義上看，描繪試驗(yàn)區(qū)的藍(lán)圖愿景，策劃試驗(yàn)區(qū)的行動(dòng)方案，要害更在于怎么在改革上取得重點(diǎn)突破，從而為當(dāng)?shù)叵乱徊降奶厣ǔ青l(xiāng)融合）高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造出“能發(fā)展就不要阻擋”的良好外部環(huán)境！