農(nóng)村宅基地制度的改革，總的就是比照城市用于住宅建設(shè)用地的思路，按大葫蘆畫一個(gè)小瓢：“兩權(quán)分離”、“城鄉(xiāng)平權(quán)”、“權(quán)隨人走”、“依法監(jiān)管”。全深改特別是《土地管理法》修訂以后，農(nóng)村建設(shè)用地和城市土地同等入市、同權(quán)同價(jià)以后，前進(jìn)了一大步，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。浙江城鄉(xiāng)的發(fā)展相對(duì)均衡，各方面條件比較好，應(yīng)當(dāng)為改革試點(diǎn)多探點(diǎn)路，多積累和創(chuàng)造一些經(jīng)驗(yàn)。
對(duì)農(nóng)村宅基地制度的改革，大的思路可以有四條：
第一，就是土地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離。城市里的土地都是國(guó)家所有，那怎么住的房子卻是張三、李四、王二麻子的？其中核心的一條，就是把“鐵板一塊”的國(guó)有土地所有權(quán)，再分出使用權(quán)的“一張皮”來。所有權(quán)屬于國(guó)家不變，但使用權(quán)可以在“有償有期限”的前提下，由國(guó)家讓渡給個(gè)人。這個(gè)“所有權(quán)和使用權(quán)適當(dāng)分離”的動(dòng)作，不是地方或城市的“自選動(dòng)作”，而是國(guó)家法律經(jīng)過修訂和完善以后的“規(guī)定動(dòng)作”，是有明文的法條和法規(guī)加以支撐和保障的。
這件事，是在朱總理應(yīng)對(duì)上個(gè)世紀(jì)末的亞洲金融危機(jī)中辦成的。這樣做的成效有四條：一是“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”，買了房的城市居民都擁有了一大筆資產(chǎn)；二是啟動(dòng)和發(fā)展了一個(gè)房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)，其直接形成的投資，大體占到了全部固定資產(chǎn)投資的四分之一；三是城市政府用賣地的錢，大搞城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，大搞城市的美化、綠化和亮化，一個(gè)個(gè)“舊貌換新顏”，也提升了自身在人口城市化進(jìn)程中的綜合承載力；四是有力地刺激了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有效地應(yīng)對(duì)了亞洲金融危機(jī)。
買商品房的人都要去辦理“三證”，其中一個(gè)證就是《國(guó)有土地使用權(quán)證》。這表明您在交夠了國(guó)家相關(guān)稅費(fèi)的同時(shí)，也獲得了國(guó)家法律保證您權(quán)益的70年住房及相應(yīng)“宅基地”的使用權(quán)。不讓動(dòng)地，就沒法建設(shè)住房；不讓賣房，就沒法回籠資金。解開這個(gè)死扣，就靠法律認(rèn)可的“兩權(quán)分離”，這是一條最重要也是最根本的思路。
第二，就是城鄉(xiāng)土地平權(quán)，或謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地平權(quán)。為什么城市里公有化水平“更高”的國(guó)家所有土地，它的使用權(quán)可以最終落到個(gè)人頭上，而農(nóng)村里公有化水平“更低（如果有此區(qū)分的話）”的集體所有土地，反而就不能落到個(gè)人頭上？這個(gè)道理講不通嘛！都是在中國(guó)政府的管轄和治理范圍內(nèi)，無非就是城鄉(xiāng)這么兩塊建設(shè)用地，怎么就這個(gè)可以而那個(gè)不行，這個(gè)合法而那個(gè)違法？農(nóng)民和市民不都是中國(guó)的公民嗎？為什么就會(huì)是不一樣的權(quán)利？為什么房地產(chǎn)業(yè)只能是城市的事，和農(nóng)村半毛錢的關(guān)系也沒有？這就是因?yàn)槌青l(xiāng)二元分割和對(duì)立的結(jié)構(gòu)體制還沒有改到位，仍然是城鄉(xiāng)要素流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)中“事實(shí)上存在的”不平等。
解決的辦法，就是按照城鄉(xiāng)土地平權(quán)的原則，把城市里大行其道的國(guó)有土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定，同樣覆蓋到鄉(xiāng)村的建設(shè)用地上來。耕地的保護(hù)是土地用途管制要解決的問題，不要和農(nóng)村建設(shè)用地管理直接劃上等號(hào)?，F(xiàn)在中央已經(jīng)明確了農(nóng)民對(duì)于宅基地的“資格權(quán)”。啥叫“資格權(quán)”？不就是有資格的“使用權(quán)”嘛！農(nóng)村耕地的承包權(quán)和宅基地的資格權(quán)，其實(shí)都是類似城市土地的“使用權(quán)”,是一種切切實(shí)實(shí)的權(quán)利。耕地和宅基地的“三權(quán)分置”以及相應(yīng)的確權(quán)到位，是一項(xiàng)巨大的基礎(chǔ)性工程。這個(gè)工程的最終目的，是為以后耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的“合法轉(zhuǎn)讓”創(chuàng)造條件。不想清楚這一點(diǎn)，就是沒有搞懂“三權(quán)分置”的要義。
第三，就是我們浙江省委省政府提出的“三權(quán)到人（戶）、權(quán)隨人（戶）走”。記得李強(qiáng)省長(zhǎng)最初提出時(shí)，我就寫過一篇短文，叫作“快快把八字方針落實(shí)”的。我把這句非常接地氣的話，認(rèn)為是農(nóng)村“三塊地”改革的“八字方針”。講的其實(shí)已經(jīng)是很明了、很對(duì)路了，關(guān)鍵是要落實(shí)到位。在我來看，使用權(quán)這個(gè)東西，如果不比照城市里的“有償有期限轉(zhuǎn)讓”的路子辦，農(nóng)地的商品化、價(jià)值化、貨幣化和資本化,都是無法完成的。這些個(gè)“化”到不了位，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“活化”也就無從談起。如果農(nóng)村土地總是“僵化”和“固化”在那里，鄉(xiāng)村振興的“人往哪里去、錢從哪里來”，恐怕也只能是無解了。最后要做到體現(xiàn)“人口自由遷徙”原則的“讓愿意進(jìn)城的農(nóng)民進(jìn)城，讓愿意下鄉(xiāng)的市民下鄉(xiāng)”，也終究是水月鏡花、無從談起的。
第四，就是“有償轉(zhuǎn)讓”要進(jìn)入規(guī)范管理的要素市場(chǎng)，要有“有為政府”的“有效監(jiān)管”。決心把農(nóng)地搞活，但不能把農(nóng)地搞亂。土地是農(nóng)民的命根子，戰(zhàn)略上我們要有足夠的改革勇氣，但戰(zhàn)術(shù)上必須如臨深淵、如履薄冰；認(rèn)真對(duì)待、小心從事。由于頂層設(shè)計(jì)不明、執(zhí)行監(jiān)管不力給老百姓可能造成的損失，最后執(zhí)政黨都是要付出“塔西佗陷阱”代價(jià)的。就像毛主席當(dāng)年說過的：“政策和策略是黨的生命，萬萬不可粗心大意”！
浙江可以考慮要爭(zhēng)取成為全國(guó)宅基地制度改革的試點(diǎn)省，目的是為改革突破要一把“尚方寶劍”。但是，改革進(jìn)程中有戰(zhàn)略層面，也有戰(zhàn)役和戰(zhàn)術(shù)層面的問題，不可混為一談。上述四條基本思路，主要是從戰(zhàn)略層面著眼的。這些問題如果不能經(jīng)過實(shí)踐和探討達(dá)成共識(shí)，試點(diǎn)省的牌子即便要來，也難以取得實(shí)效。
農(nóng)村宅基地制度的改革，總的就是比照城市用于住宅建設(shè)用地的思路，按大葫蘆畫一個(gè)小瓢：“兩權(quán)分離”、“城鄉(xiāng)平權(quán)”、“權(quán)隨人走”、“依法監(jiān)管”。全深改特別是《土地管理法》修訂以后，農(nóng)村建設(shè)用地和城市土地同等入市、同權(quán)同價(jià)以后，前進(jìn)了一大步，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。浙江城鄉(xiāng)的發(fā)展相對(duì)均衡，各方面條件比較好，應(yīng)當(dāng)為改革試點(diǎn)多探點(diǎn)路，多積累和創(chuàng)造一些經(jīng)驗(yàn)。
作者簡(jiǎn)介：劉亭，浙江大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心主任，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員。