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地方債自行正當(dāng)化？
時(shí)間：2011-11-01 10:29:56信息來(lái)源：不詳點(diǎn)擊：451次【 加入收藏 】【 字體：大 中 小 】
　　
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者　劉永剛|北京報(bào)道


　　當(dāng)人們還在討論中國(guó)的地方政府會(huì)否由于巨額的地方債務(wù)而出現(xiàn)危急時(shí)，嚴(yán)峻的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控不僅讓房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，更讓風(fēng)俗于以地皮、房產(chǎn)稅為重要財(cái)政收入的地方政府感到了一種從未有過(guò)的“生存壓力”。

　　有評(píng)論指出，假如要緩和中間和地方政府之間的關(guān)系，就必須緩解地方政府目前面臨的“資金嚴(yán)重”的困境。

　　10月20日，財(cái)政部的一則新聞讓地方政府看到了盼望。當(dāng)日，財(cái)政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》（下稱《辦法》），《辦法》規(guī)定，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，并指出，債券為記賬式固定利率附息債券，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額，分別占國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%。

　　為了避免出現(xiàn)資不抵債的情況，要求試點(diǎn)省市建立償債保障機(jī)制，并要求地方政府及時(shí)披露經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收支狀態(tài)等指標(biāo)。

　　新聞一出，輿論炸鍋。

　　有評(píng)論認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得自立發(fā)債。此次試點(diǎn)是否有違法之嫌？更有學(xué)者指出，假如此《辦法》周全推廣，是否意味著將“白條”正當(dāng)化？在地方政府結(jié)構(gòu)性債務(wù)還未理順之際，地方政府發(fā)債是否會(huì)引起更深一輪的地方政府信譽(yù)危急？

　　特別時(shí)期的過(guò)渡辦法

　　“這顯明是決策層為了解決當(dāng)下地方政府融資難的一種具有過(guò)渡性子的辦法?！币晃徊辉竿侣缎彰呢?cái)政部專家告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，如今地方政府的壓力很大，中間要求的保障房建設(shè)必要資金，銀行又不能給地方融資平臺(tái)貸款，地方政府債務(wù)題目又沒(méi)有理清楚，在如許的情況下，為了幫助地方政府籌得資金，中間必須有所動(dòng)作。

　　但上述專家透露表現(xiàn)，在《預(yù)算法》調(diào)整之前，并不適宜再攤開(kāi)地方政府自行發(fā)債的口子，如許做很容易導(dǎo)致各地再去尋租。

　　中歐國(guó)際工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)教授許小年直言，地方政府發(fā)債是中國(guó)財(cái)政體系體例的一項(xiàng)龐大轉(zhuǎn)變，未經(jīng)全國(guó)人大審議、批準(zhǔn)，立法程序上似有不妥。他認(rèn)為，地方債的償還若由中間財(cái)政擔(dān)保，會(huì)引發(fā)地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，借的沖動(dòng)強(qiáng)，還的責(zé)任弱，埋下債務(wù)危急的禍根。

　　但在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中間宏觀研究部副部長(zhǎng)魏加寧看來(lái)，因?yàn)榈胤秸缃駴](méi)有太多的融資渠道，使得它們長(zhǎng)期過(guò)度依靠于銀行信貸和地皮出讓?！叭缃?，銀行和地皮要么管不住，要是真管住了，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)立即展現(xiàn)出來(lái)?！?BR>
　　魏加寧認(rèn)為，讓有條件的地方政府自立發(fā)債，與銀行貸款相比，風(fēng)險(xiǎn)可能更小一些。魏加寧認(rèn)為，發(fā)行地方債可能不是最優(yōu)的，但是就目前而言，它要比銀行貸款體例更好。由于它的責(zé)任主體更明確，束縛環(huán)節(jié)更多，市場(chǎng)反應(yīng)更靈敏，風(fēng)險(xiǎn)能夠及時(shí)得到釋放。

　　畢竟，在市場(chǎng)條件下，地方政府自立發(fā)債，不等于說(shuō)地方政府發(fā)的債就肯定有人會(huì)買，投資者不是“傻子”，假如地方政府的工作沒(méi)有做到位，哪個(gè)投資者會(huì)買？

　　從“代理”到“自行”

　　事實(shí)上，雖然國(guó)務(wù)院此次批復(fù)的發(fā)債計(jì)劃只是在給定規(guī)模的前提下自行發(fā)債，而不是真正意義上的自立發(fā)債，但毫無(wú)疑問(wèn)是歷史性的突破。

　　安邦咨詢研究員李浩認(rèn)為，鑒于歷史緣故原由，許可地方政府發(fā)債一向以來(lái)被認(rèn)為是傷害的行為，而遲遲得不到放行。

　　清朝末年，兩廣總督岑春煊向朝廷提出，盼望以“息借民款”的體例申請(qǐng)發(fā)債300萬(wàn)元以辦地方要政，但因?yàn)榉N種緣故原由未能成行。這位清末重臣或許沒(méi)有想到，他的這一行為從此打破了在中國(guó)歷代皇朝中間集權(quán)的制度下地方政府不能自立發(fā)債的情況。

　　隨后，地方債呈泛濫之勢(shì)，也成為新中國(guó)成立后禁止地方發(fā)債的歷史根源。而在改革開(kāi)放后，不少地方政府在上世紀(jì)80年代末期曾大量自立發(fā)行地方債，他們每每是強(qiáng)行攤牌給下層單位，弄得企業(yè)怨聲載道，因此在1993年這一舉動(dòng)被國(guó)務(wù)院停止。

　　李浩認(rèn)為，上世紀(jì)90年代初，當(dāng)時(shí)的廣東國(guó)投以地方政府背書(shū)而舉債所造成的偉大損失，一度使得外資對(duì)中國(guó)政府的名譽(yù)完全喪失了信念。

　　所以，在1995年頒布的《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　直到1997年亞洲金融危急爆發(fā)和2009年金融風(fēng)暴席卷全球之時(shí)，國(guó)務(wù)院才贊成由中間代發(fā)地方政府債券并列入升級(jí)預(yù)算管理的體例幫助地方解決融資題目。

　　“這次將發(fā)債模式從中間代理變?yōu)樽孕邪l(fā)債，意味著決策層在為《預(yù)算法》的修改做預(yù)備?！鄙鲜鲐?cái)政部專家認(rèn)為，而《預(yù)算法》相干條則修改并通過(guò)，將為往后地方自立發(fā)債做鋪墊。

　　據(jù)了解，自行發(fā)債與自立發(fā)債區(qū)別在于，自行發(fā)債是指總的指標(biāo)由中間分配，例如發(fā)行規(guī)模，怎么行使，將來(lái)償還等。而自立發(fā)債是指地方政府發(fā)債規(guī)模自立、項(xiàng)目自立、發(fā)債用途自定、償債部分自大，自行發(fā)債是中間代發(fā)與自立發(fā)債之間的一種過(guò)渡，也是一種預(yù)備。

　　應(yīng)成立“地方政府債券審核委員會(huì)”

　　事實(shí)上，在目前許可地方政府發(fā)債的大多數(shù)國(guó)家，都會(huì)要求地方政府在發(fā)債時(shí)必須遵守除短期債務(wù)外，只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項(xiàng)目的“黃金規(guī)則”。

　　目前的試點(diǎn)范圍僅限于省市一級(jí)政府發(fā)債，假如試點(diǎn)擴(kuò)大，將要涉及許可到哪些層級(jí)的政府發(fā)債、地方債資金規(guī)模上限設(shè)定、如何審批、評(píng)估、監(jiān)管、擔(dān)保、責(zé)罰等一系列題目。

　　“而這些題目目前我們并沒(méi)有一個(gè)完整的細(xì)則?！鄙鲜鲐?cái)政部專家認(rèn)為，地方政府發(fā)債，必要決策層在“門檻”上下工夫，可以發(fā)，但門檻肯定要高，肯定要讓地方政府周全、穩(wěn)重地考慮發(fā)債帶來(lái)的利益和風(fēng)險(xiǎn)。

　　李浩認(rèn)為，盡管中間給定了四省市發(fā)債的總體規(guī)模，但歷史證實(shí)，只要閘門一開(kāi)，資金就會(huì)像海綿吸水一樣無(wú)孔不入。地方使用體例可以很天真，甚至可以像信貸額度一樣，提前預(yù)付額度，從銀行或其他金融機(jī)構(gòu)套取巨額資金。

　　對(duì)此，中誠(chéng)信任有限責(zé)任公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家許均華建議，要成立地方政府債券審核委員會(huì)，作為地方政府債券的發(fā)行審批機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以掛靠在財(cái)政部下。地方政府發(fā)債的規(guī)模必須納入政府舉債團(tuán)體規(guī)模預(yù)算和國(guó)家團(tuán)體投資規(guī)模預(yù)算之中。

　　同時(shí)，要嚴(yán)酷資金運(yùn)用，明確地方政府債券資金只能用于地方基礎(chǔ)建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展，嚴(yán)禁發(fā)新債還舊債。

　　此外，還要明確地方黨政一把手是地方政府債券的第一責(zé)任人，這種責(zé)任在債券存續(xù)期間，不因黨政一把手小我的職位變動(dòng)而解除，從而避免地方政府黨政一把手通過(guò)發(fā)行地方政府債券搞政績(jī)工程或挪用地方政府債券資金事件的發(fā)生。（中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊）
(編輯：zhangwh)
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