財(cái)稅體系體例對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)具有緊張的調(diào)節(jié)和指導(dǎo)作用，是加快變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例的緊張基礎(chǔ)和保障；財(cái)稅體系體例改革涉及國(guó)家、企業(yè)、小我之間以及中間和地方之間、地區(qū)之間、部門之間等的利益關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)體系體例改革中占據(jù)緊張地位，是完美社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系體例的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“十二五”規(guī)劃綱要提出，積極構(gòu)建有利于變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例的財(cái)稅體系體例。當(dāng)前，財(cái)稅體系體例改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)是什么？應(yīng)當(dāng)在哪些方面實(shí)現(xiàn)“突圍”？本期“前沿關(guān)注”聚焦財(cái)稅體系體例改革在加快變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例中面對(duì)的責(zé)任和壓力。

　　——編  者 

　　“十二五”時(shí)期，把加快變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例這條主線貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，一個(gè)緊張方面就是財(cái)稅運(yùn)動(dòng)過程以及財(cái)稅收支領(lǐng)域。財(cái)稅的一個(gè)緊張?zhí)卣魇恰盃縿?dòng)大部、覆蓋悉數(shù)”——其觸角能夠延長(zhǎng)至幾乎所有家庭和企業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域；其范圍能夠覆蓋所有政府部門、政府職能、政府運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域。正由于如此，“十二五”規(guī)劃綱要將“積極構(gòu)建有利于變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例的財(cái)稅體系體例”放在十分凸起的位置。這意味著在“十二五”時(shí)期加快變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例，財(cái)稅所擔(dān)負(fù)的責(zé)任和所承受的壓力是空前的，必然要經(jīng)歷一個(gè)深刻而痛楚的調(diào)整過程。以下便是幾個(gè)比較凸起的方面。

　　優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與財(cái)稅體系體例調(diào)整

　　我國(guó)雖已建立起比較完備的當(dāng)代產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于緊張失衡狀況，重要體現(xiàn)為制造業(yè)和服務(wù)業(yè)不相匹配，制造業(yè)比重高，服務(wù)業(yè)比重低。因此，控制制造業(yè)產(chǎn)能的盲目擴(kuò)張并加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，從重要寄托工業(yè)帶動(dòng)增加變化為更多地寄托服務(wù)業(yè)帶動(dòng)增加，形成工業(yè)和服務(wù)業(yè)雙輪帶動(dòng)增加格局，是在加快變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例中要解決的一個(gè)緊張課題。用優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求來衡量現(xiàn)行財(cái)稅體系體例分外是現(xiàn)行稅制系統(tǒng)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者之間存在尖銳矛盾。

　　與其他國(guó)家有所不同，在我國(guó)的商品和服務(wù)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域并行著兩個(gè)一樣平常流轉(zhuǎn)稅稅種——增值稅和業(yè)務(wù)稅，前者重要適用于制造業(yè)，后者重要適用于服務(wù)業(yè)。鑒于一樣平常流轉(zhuǎn)稅屬于“中性稅”——稅制設(shè)計(jì)不應(yīng)對(duì)納稅人的產(chǎn)業(yè)投資方向產(chǎn)生影響，從1994年現(xiàn)行稅制誕生的那一天起，這兩個(gè)稅種的稅負(fù)水平一向維持著大致平衡。然而，在增值稅“轉(zhuǎn)型”改革于2009年啟動(dòng)、稅負(fù)水平減少之后，業(yè)務(wù)稅的稅負(fù)水平就顯得著重了。隨著增值稅稅負(fù)的相對(duì)減輕和業(yè)務(wù)稅稅負(fù)的相對(duì)著重，制造業(yè)稅負(fù)水平相對(duì)降落而服務(wù)業(yè)稅負(fù)水平相對(duì)上升。毋庸贅言，因稅負(fù)失衡而阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整甚至導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逆向調(diào)整的情況，無論從哪個(gè)角度看都是必須改變的。

　　改變這種狀態(tài)，途徑無非兩個(gè)：或讓增值稅吃掉業(yè)務(wù)稅，從而在整個(gè)商品和服務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)同一征收增值稅；或在業(yè)務(wù)稅的框架內(nèi)調(diào)減稅負(fù)，從而回歸業(yè)務(wù)稅和增值稅之間稅負(fù)水平大致均衡的狀況。綜合來看，應(yīng)優(yōu)先考慮前一個(gè)辦法。在早已成型的稅制改革方案中，它被稱為增值稅“擴(kuò)圍”。并且，“轉(zhuǎn)型”與“擴(kuò)圍”一向是被放在一路、相互聯(lián)系的圍繞一樣平常流轉(zhuǎn)稅的調(diào)整舉措。換言之，在增值稅“轉(zhuǎn)型”改革完成后，理應(yīng)相機(jī)啟動(dòng)“擴(kuò)圍”進(jìn)程。題目在于，一旦動(dòng)手“擴(kuò)圍”，如下三個(gè)停滯須馬上追求破除之策：

　　其一，業(yè)務(wù)稅是地方政府的主體稅種，將業(yè)務(wù)稅并入增值稅的前提條件之一是為地方政府探求并設(shè)計(jì)好新的主體稅種。在現(xiàn)行稅制框架內(nèi)，如許的稅種或者不存在，或者難有變更歸屬關(guān)系之可能。幾乎唯一的可行方案，是按照既有稅制改革方案開征以房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅，并以此作為地方政府的主體稅種。但在全國(guó)范圍開征房產(chǎn)稅或其他財(cái)產(chǎn)稅，還有相稱長(zhǎng)的一段路要走。

　　其二，按照目前的稅收收入格局，倘使其他稅種不做響應(yīng)調(diào)整，“擴(kuò)圍”后的增值稅份額便會(huì)躍升至60%左右。增值稅的塊頭兒過大，顯然不利于稅收收入或財(cái)政收入安全。因此，實(shí)施增值稅“擴(kuò)圍”必須同時(shí)輔之以諸如響應(yīng)調(diào)減增值稅稅負(fù)、調(diào)增其他稅種稅負(fù)以及開征新的稅種等配套措施，而這又涉及現(xiàn)行稅制系統(tǒng)以及既有稅制改革方案的一系列變動(dòng)。

　　其三，現(xiàn)行財(cái)政體系體例以“分稅制”冠名，其實(shí)分的重要是兩種（類）共享稅，其中增值稅75∶25分成，所得稅60∶40分成。如許的分成比例顯然是建立在業(yè)務(wù)稅作為地方稅基礎(chǔ)之上的。假如業(yè)務(wù)稅并入增值稅，隨著業(yè)務(wù)稅歸屬關(guān)系變動(dòng)，如許的分成比例基礎(chǔ)條件不復(fù)存在了，分成比例天然要隨之調(diào)整。這意味著執(zhí)行了17年之久的現(xiàn)行分稅制財(cái)政體系體例必要重新構(gòu)建。這又是一件大事。

　　推動(dòng)解決這些題目是增值稅“擴(kuò)圍”的緊張條件?；谠鲋刀悺皵U(kuò)圍”對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)意義龐大，“十二五”規(guī)劃綱要已作出安排。深化這一領(lǐng)域的改革，對(duì)加快變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例具有緊張意義。

　　調(diào)節(jié)收入分配與財(cái)稅體系體例調(diào)整

　　當(dāng)前我國(guó)收入分配矛盾重要體現(xiàn)為居民收入差距過大以及居民收入在國(guó)民收入中占比偏低。解決這兩個(gè)題目，既事關(guān)內(nèi)外需結(jié)構(gòu)調(diào)整，又事關(guān)擴(kuò)大消耗需求、從重要寄托增長(zhǎng)供應(yīng)變化為更多寄托擴(kuò)大消耗拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而調(diào)節(jié)收入分配是加快變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例必要面對(duì)的又一個(gè)緊張命題。無論是扭轉(zhuǎn)居民收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)照舊進(jìn)步居民收入在國(guó)民收入中的比重，都同財(cái)稅體系體例直接相干。

　　關(guān)于緩解居民收入差距過大題目。對(duì)居民收入分配實(shí)施有用調(diào)節(jié)的前提在于政府手中握有適用的調(diào)節(jié)手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，能夠與居民收入分配直接對(duì)接的政府職能基本上就是財(cái)稅，但我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體系體例并不具有或不充分具有如許的功能。財(cái)稅調(diào)節(jié)屬于再分配層面。再分配說到底就是“劫富濟(jì)貧”——用從高收入者那里得來的錢去接濟(jì)低收入者。相對(duì)而言，“濟(jì)貧”容易辦到。通過調(diào)整財(cái)政付出結(jié)構(gòu)或?qū)μ囟ǜ冻鲰?xiàng)目實(shí)施傾斜，就可以在不動(dòng)存量?jī)H靠增量——呈穩(wěn)固增加之勢(shì)的財(cái)政收入——的前提下實(shí)現(xiàn)為低收入者或困難群體提供支援的目標(biāo)。但“劫富”則難以實(shí)現(xiàn)。作為實(shí)際財(cái)政收入系統(tǒng)中的“主角”，稅收的“劫富”功能要依托于直接稅而非間接稅，但我國(guó)稅收收入的70%以上來源于間接稅。而在占比不足30%的直接稅中，大頭兒照舊有轉(zhuǎn)嫁可能、歸宿不易把握且并不直接觸及居民收入的企業(yè)所得稅。進(jìn)一步看，位于存量環(huán)節(jié)的直接稅系列如財(cái)產(chǎn)稅，照舊現(xiàn)行稅制系統(tǒng)中的空白。這又意味著，面對(duì)由流量和存量?jī)蓚€(gè)層面所構(gòu)成的收入分配差距，目前稅收所能實(shí)施的調(diào)節(jié)至多觸及流量而不能延長(zhǎng)至存量。因此，當(dāng)前在我國(guó)建立和完美直接稅迫在眉睫。但我國(guó)現(xiàn)行稅收征管機(jī)制尚處于“間接+截流”階段。也就是說，它基本上只適于征收間接稅而不適于征收直接稅，基本上只能征以現(xiàn)金流為前提的稅而不能征存量環(huán)節(jié)的稅。所以，伴隨直接稅改革進(jìn)程，稅收征管機(jī)制勢(shì)需要經(jīng)歷一個(gè)革命性轉(zhuǎn)變。

　　關(guān)于進(jìn)步居民收入在國(guó)民收入中的比重題目。國(guó)民收入包括居民收入、企業(yè)收入和政府收入，進(jìn)步居民收入所占比重勢(shì)需要降低政府收入所占比重。這種調(diào)整會(huì)碰到很多困難。一方面，目前我國(guó)政府收入格局頗為復(fù)雜，財(cái)政收入只是政府收入的一個(gè)組成部分。其他可以也應(yīng)當(dāng)納入政府收入統(tǒng)計(jì)口徑的至少包括政府性基金收入、國(guó)有地皮使用權(quán)出讓收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等。其中，只有納入一樣平常預(yù)算的財(cái)政收入可以統(tǒng)籌使用，其余的收入或?qū)儆诟鱾€(gè)政府部門，或?qū)儆诟骷?jí)地方政府，不僅中間政府難以觸動(dòng)，就是在地方政府層面也尚未納入財(cái)政同一管理系統(tǒng)。面對(duì)不同性子的政府收入，選擇哪一個(gè)或哪幾個(gè)項(xiàng)目作為減少對(duì)象，是一件相稱困難的事。另一方面，減少政府收入的同時(shí)必然要減少政府付出。在體系體例轉(zhuǎn)軌期，無論改革照舊發(fā)展，每每都要以政府增長(zhǎng)付出為前提。加之以往積累下來的大量民生領(lǐng)域的欠賬必要償還、公共服務(wù)系統(tǒng)亟待完美，減少政府付出的空間頗為狹窄。所以，通過減少政府收入來進(jìn)步居民收入在國(guó)民收入分配中占比的努力會(huì)面臨很大制約。

　　推進(jìn)城鎮(zhèn)化與財(cái)稅體系體例調(diào)整

　　加快變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例的一個(gè)緊張著力點(diǎn)，是把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增加的緊張動(dòng)力。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，與變化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體例的要求相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化須是根據(jù)戶籍人口計(jì)算的完全意義上的城鎮(zhèn)化，而不是以往按照常住人口計(jì)算的半城鎮(zhèn)化。這其中的最大差異就是農(nóng)夫工。農(nóng)夫工及其家屬雖常年生活在城鎮(zhèn)，卻不具有城鎮(zhèn)居民身份，在勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)珍愛、后代教育、社會(huì)保障、住房等諸多方面不能與城鎮(zhèn)居民享有劃一待遇。因此，農(nóng)夫工及其家屬的消耗模式和生活體例是不能與城鎮(zhèn)居民等量齊觀的。推進(jìn)完全意義上的城鎮(zhèn)化，就要實(shí)現(xiàn)農(nóng)夫工市民化。而完成這一轉(zhuǎn)換的最大制約因素之一就是現(xiàn)行財(cái)稅體系體例。

　　迄今，我國(guó)財(cái)稅體系體例照舊建立在二元經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的。對(duì)于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，財(cái)政所承擔(dān)的責(zé)任是不同的。所謂農(nóng)夫工市民化，無非是比照城鎮(zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)夫工及其家屬劃一的財(cái)政待遇。這首先就要以財(cái)政增長(zhǎng)投入為條件。考慮到當(dāng)前二元財(cái)稅體系體例之間的偉大差異，為此而增長(zhǎng)的財(cái)政投入絕非一個(gè)小數(shù)目。這就對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和財(cái)政付出結(jié)構(gòu)提出了很大挑釁。

　　我國(guó)現(xiàn)時(shí)稅收收入的絕大部分來自間接稅，隱含在商品和服務(wù)價(jià)格中的各種間接稅雖然最終要轉(zhuǎn)嫁到包括城鎮(zhèn)居民和農(nóng)夫工及其家屬在內(nèi)的所有消耗者身上，但外觀上看是由生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)這些商品和服務(wù)的企業(yè)繳納的。這些企業(yè)多位于城鎮(zhèn)，在歷史上企業(yè)所繳納的稅收又多被視為工作在企業(yè)中的城鎮(zhèn)居民所繳納的。這不僅掩蔽了農(nóng)夫工及其家屬與稅收繳納之間的聯(lián)系并形成了制度“阻隔”，而且也容易引發(fā)城鎮(zhèn)居民同農(nóng)夫工及其家屬在享有公共服務(wù)分外是具有“擁擠性”的公共服務(wù)方面的矛盾。

　　所以，實(shí)現(xiàn)農(nóng)夫工市民化所需完成的另一個(gè)緊張義務(wù)，就是讓包括城鎮(zhèn)居民和農(nóng)夫工及其家屬在內(nèi)的所有居民所繳納的稅收與城鎮(zhèn)下層政府所提供的公共服務(wù)相對(duì)接，從而還原人們?nèi)粘Ｏ呐c稅收繳納之間、稅收繳納與公共服務(wù)消耗之間的聯(lián)系，讓人們看到一個(gè)真實(shí)的有關(guān)政府收支的基本圖景。這顯然必要對(duì)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行龐大調(diào)整——建立和完美直接稅，增長(zhǎng)直接稅在整個(gè)稅收收入中的比重。這又涉及現(xiàn)行稅收征管機(jī)制變革等龐大題目。

　　作者簡(jiǎn)介

　　高培勇：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科評(píng)議組成員。兼任中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)城市金融學(xué)會(huì)常務(wù)理事。（人民日?qǐng)?bào)）